La pregunta no es retórica, aunque pueda parecer poco habitual. Las constituciones han puesto de manifiesto a lo largo de la historia que esa libertad parlamentaria ha sido una preocupación. También otras normas lo han hecho así, cuando se prohíben las concentraciones de la ciudadanía que impidan el acceso de los parlamentarios a las cámaras evitando así su funcionamiento. En la teoría política se afirma que la libertad de los parlamentarios o el principio de división de poderes constituyen requisitos irrenunciables de todo sistema democrático. Ahora bien, principios como el de la división de poderes son de aquellos que tras su aparente sencillez esconden una complejidad que no se puede menospreciar.
La libertad del parlamento garantiza la propia libertad de la ciudadanía. Ciertamente, sería una paradoja que los electos en unas elecciones libres no pudieran posteriormente ejercer libremente sus funciones como parlamentarios. Para ello, además de su propia libertad, será necesario que se respete la libertad del parlamento como institución. En otras palabras, el parlamento no está sometido a mandatos jerárquicos de ningún otro poder. El gobierno no puede dictar órdenes al parlamento, y tampoco los tribunales. Es más, cuando el parlamento aprueba una ley, esa ley obliga al gobierno, a la administración y también a los jueces. Es decir, que la primacía entre estos órganos corresponde al parlamento.
Todo esto no impide que se pueda producir la siguiente situación: el consejo de administración de las cajas de ahorro debe ser nombrado parcialmente por el parlamento, tal como sucede en Asturias. Sin embargo, el parlamento no se pone de acuerdo para realizar el nombramiento. Si el parlamento no realiza ese nombramiento, ¿qué se puede hacer?
En Asturias el Tribunal Superior de Justicia remitió un mandato al parlamento, ordenándole la suspensión de un pleno del Parlamento. La pregunta que se suscita inmediatamente es la siguiente: ¿puede el Tribunal Superior de Justicia ordenar a la Mesa del Parlamento asturiano la suspensión de un pleno del Parlamento?
Antes de responder concretamente, es conveniente imaginarse la situación. ¿Los tribunales pueden ordenar a los parlamentos lo que tienen que hacer?, sin olvidar que, unas líneas más arriba, se ha señalado que los parlamentos tienen una posición predominante sobre los tribunales, ya que estos últimos deben cumplir lo que mandan las leyes. Sería como pensar que los jueces pueden ordenar el orden del día del Congreso de los Estados Unidos, del Parlamento alemán o del bávaro, o de cualquier estado europeo. Esto es simplemente imposible y jurídicamente inviable. Ante esta situación, lo más probable es que el tribunal o jueces responsables pudieran ser condenados por un delito contra la división de poderes.
Este ejemplo puede ser muy ilustrativo para responder a esa otra situación que se produjo en el Parlamento vasco cuando el Tribunal Supremo le ordenó disolver el grupo parlamentario de Herri Batasuna. La primera cuestión en la que hay que fijarse es en que el Tribunal Supremo dirige un mandato al Parlamento vasco. Este mandato no está previsto en ninguna ley y el Tribunal Supremo lo hace entendiendo que puede ordenar al Parlamento un comportamiento o decisión determinada. El mandato se dirige a los presidentes de los parlamentos autonómicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de la Comunidad Foral de Nafarroa. Su contenido se limita a exigir la disolución de los grupos parlamentarios que figuren bajo la denominación Batasuna, impidiendo también su participación como tales grupos en la vida parlamentaria.
La Presidencia del Parlamento vasco respondió señalando que no era competente para adoptar una decisión de ese tipo, añadiendo además que estaba sometida a otras decisiones, como las adoptadas por la Junta de Portavoces, que impedían una tal decisión. El procedimiento siguió vericuetos diversos, siendo el más llamativo el siguiente. El sindicato de funcionarios Manos Limpias presentó una querella contra la Mesa del Parlamento por delito de desobediencia. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dijo que los hechos no eran constitutivos del delito de desobediencia. Pero el Tribunal Supremo, respondiendo al recurso de casación presentado por el citado sindicato, sentenció finalmente que sí se había producido ese delito de desobediencia, siendo sus autores y responsables los miembros de la Mesa del Parlamento vasco. La sentencia del Tribunal Supremo es criticable por varias razones, al igual que la dictada posteriormente por el Tribunal Constitucional (STC 205/2013). Esta última da por buena la sentencia del Tribunal Supremo, aunque cuatro de sus once miembros presentan voto particular.
De las cuestiones suscitadas por la sentencia del Tribunal Constitucional se quiere resaltar una no tratada, que es la siguiente: ¿hay alguna previsión legal que habilite al Tribunal Supremo para dar órdenes a la Mesa del Parlamento, bajo la amenaza de que, en caso de incumplimiento, los miembros de la Mesa serán condenados penalmente por desobediencia? Una tal disposición, si existiera, sería claramente inconstitucional por antidemocrática. Veamos el porqué de esta afirmación.
Los parlamentos tienen reconocido el principio de inviolabilidad parlamentaria, que unas veces está expresamente recogido en las constituciones o estatutos de autonomía y otras, a pesar de no estar recogido, se entiende que lo está implícitamente. La inviolabilidad del parlamento significa que no se puede interferir en el ejercicio de sus funciones y que se deben respetar sus locales, donde la máxima autoridad es precisamente la mesa del parlamento y su presidencia. El parlamento, en el ejercicio de sus funciones, organiza su funcionamiento, regulando la constitución y funciones de los grupos parlamentarios. La organización de los grupos parlamentarios y su funcionamiento es una competencia que corresponde únicamente al parlamento, en virtud precisamente de su inviolabilidad, no pudiendo haber interferencias de otros poderes. Si un tribunal dictara resolución contra esa inviolabilidad del parlamento, estaría adoptando una decisión inconstitucional y profundamente antidemocrática, al afectar a la institución legitimada democráticamente por las elecciones, que es el parlamento, no habiendo ninguna norma que le habilite para ello.
La Ley de Partidos prevé la posibilidad de prohibición de partidos políticos, pero guarda un silencio absoluto sobre los grupos parlamentarios. Por otra parte, los partidos políticos y los grupos parlamentarios son dos cosas totalmente diferentes. Los grupos parlamentarios se crean según lo que establezcan los reglamentos de las cámaras, están formados por parlamentarios, y mientras se tenga la condición de parlamentario, su pertenencia a un grupo parlamentario u otro, el nombre y demás cuestiones sobre los grupos serán establecidas por el parlamento. En esta materia no queda, por tanto, espacio para los tribunales ordinarios.
Pues bien, en el Estado español sucede todo lo contrario. Un tribunal ordinario, aunque sea el Tribunal Supremo, se dirige contra la mesa y presidencia de un parlamento ordenándole que adopte unas decisiones determinadas. Ese mandato lo hace sin que haya ninguna norma que así lo diga expresa ni implícitamente. El mandato dirigido al parlamento lo es en una materia típicamente parlamentaria, como es la regulación de los grupos parlamentarios. En este caso se condiciona la potestad de autoorganización del parlamento. En muchos supuestos puede haber una diferencia de opiniones entre dos entes u órganos públicos, estando previstos unos procedimientos de solución de esos conflictos, tal como sucede entre el estado y las comunidades autónomas. Pues bien, en el caso que se analiza, el conflicto entre los tribunales ordinarios y el parlamento se resuelve con la amenaza de aplicar el Derecho penal, pudiendo condenar a la representación parlamentaria, a su mesa, por el delito de desobediencia. La aplicación del Derecho penal en estos supuestos no sucede en ningún estado democrático del mundo. ¿Qué libertad puede tener un parlamento que recibe órdenes de los jueces y, si las incumple, sus representantes, es decir la mesa de la cámara comprendida su presidencia, son condenados penalmente? ¿Libertad parlamentaria bajo amenaza penal?
Esta situación conlleva una clara e indudable conculcación del principio de inviolabilidad parlamentaria. Que así suceda retrotrae nuestra memoria a aquellos tiempos inciertos, oscuros y predemocráticos del antiguo régimen, cuando los tribunales absolutos eran dueños y señores del Derecho, obstaculizando, cuando no impidiendo, el funcionamiento de las diferentes asambleas que en aquella época existían.
Iñaki Lasagabaster Herrarte. Catedrático de Derecho Administrativo EHU
3/2/2014
http://www.naiz.info/eu/hemeroteca/…